台灣風險分析學會
Taiwan Society for Risk Analysis
2021年第21期
以災害管理角度論都市交通設施之重要性
國家災害防救科技中心鄧敏政、許智豪
Release: Aug 9, 2021
都市人口增加與天然和人為災害威脅與日俱增，諸如快速城市化、氣候變遷、恐怖主義和天然災害危害增加。都市必須適應和面對不同災害的威脅，且必須學習如何在不確定的災害衝擊建立韌性。都市的耐災韌性(Resilience)可參考由Rockefeller基金會資助，Arup顧問公司開發的評估方法，其都市耐災韌性定義為：都市功能對於市民生存和發展所遭遇各種壓力或衝擊的能力(Rockefeller Foundation, 2015)。都市耐災韌性架構如圖1所示，包含4個主要關鍵維度(Dimension)、12 項目標(Goals) 和52項指標(Indicators)，藉以評估整體都市的耐災韌性，其中交通系統屬於基礎設施和環境(Infrastructure and environment)關鍵維度評估項目(Rockefeller Foundation, 2015)。美國國土安全辦公室(Department of Homeland Security, DHS)於2015年提出運輸系統部門防護計畫(Transportation Systems Sector-Specific Plan, SSP)，依據美國國家基礎設施防護計畫風險管理架構，以提升交通設施安全保護與韌性 (CISA, 2020)。
都會區一旦發生大規模災害時，重要設施常因損壞而中斷營運，將導致都市的生活機能遭受嚴重的衝擊。目前的交通設施災害損失評估方法，主要皆著重於設施本體如橋梁、道路、軌道等設施實體之直接損壞分析。然因交通設施營運功能與其他關鍵基礎設施息息相關，故只考慮設施實體之直接損壞是不夠的，考量不同基礎設施之間相依影響有其必要性，詳如圖2示意圖。交通設施與民眾日常生活高度相關，例如軌道運輸(鐵路、高速鐵路、捷運、輕軌)，道路運輸（公共汽車、路面電車），空運與海上運輸等，若交通設施因災害衝擊進而造成服務功能中斷，恐引起民眾疏散避難、應變救援與災後復原的正常運作，民生經濟與工商產業活動亦會受到波汲與影響。
災害通常為交通設施受災之主要威脅來源，且會對於民眾生命財產及社會安全造成嚴重的威脅，例如在2018年日本北海道地震、2016年日本熊本地震、2016年0206高雄美濃地震、2014年高雄氣爆等災害事件，對於交通設施之衝擊災情，歸納詳如表1所示，表1顯示出都市交通設施在大規模災害下極為脆弱，故縮短設施復原時間目標(Recovery Time Objective)與提高韌性(Resilience)，對於災後恢復都市交通機能甚為關鍵。此外藉由重大災害交通設施受災案例彙整分析，亦可瞭解電力系統是都市維生設施之關鍵要素，例如北海道地震造成大規模停電，導致空運、陸運、軌道運輸完全停擺而無法正常營運，基此交通設施於災害評估時，需綜合考量實體損壞與跨系統間之相依間接影響，才能充分掌握災害衝擊的後果與擬定緊急應變計畫。
交通設施災害管理，可參考美國國家基礎設施防護計畫(National Infrastructure Protection Plan, NIPP) 關鍵基礎設施風險管理架構，詳如圖 3 所示 (DHS, 2021)，此風險評估方法，包含設施(實體和網路)的風險識別和風險評估，並分析風險要素，以確定風險排序與實施妥適的風險控制，各環節步驟資訊的共享與反饋亦非常重要，此外跨系統間之相依間接影響亦是維持交通設施正常營運的關鍵因素，未來亦需加以深入研究。
表1、重大災例交通設施災情彙整 (資料來源：本研究彙整)
●：表示營運有影響
－：表示營運未遭受影響
圖1、都市耐災韌性分析架構
(資料來源 : Rockefeller Foundation, 2015)
圖2、交通設施跨系統間相依關聯圖
(資料來源 : CISA, 2020)
圖3、關鍵設施風險管理架構圖
(資料來源 : DHS, 2021)
- Rockefeller Foundation, City Resilience Index, December, Dec. 2015. The Economist, Safe Cities Index 2015 White Paper. 取自：http://safecities.economist.com/whitepapers/safe-cities-index-white-paper/
- 2. The Department of Homeland Security (DHS), 2021. National Infrastructure Protection Plan Risk Management Framework. 取自：https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/NIPP_RiskMgmt.pdf.
- 3. The Cybersecurity and Infrastructure Security Agency (CISA), 2020. Transportation Systems Sector-Specific Plan, 取自：https://www.cisa.gov/sites/default/files/publications/nipp-ssp-transportation-systems-2015-508.pdf.