台灣風險分析學會
Taiwan Society for Risk Analysis
2021年第3期
從韌性城市思維評估基礎設施抗災能力提升之面向
國家災害防救科技中心 地震與人為災害組許智豪、鄧敏政
Release: Mar 22, 2021
基礎設施為保障都市機能運作的骨幹，在都市建設蓬勃發展時期扮演重要角色，但也面臨地震、颱風等天然災害等災害事件的威脅，故提升基礎設施之耐災韌性( Resilience)為政府維持運作刻不容緩的重要課題。聯合國減災辦公室(UN Office for Disaster Risk Reduction，UNDRR)為提高城市減災意識，將2010年啟動「制定城市韌性抗災能力MCR運動」，結合2015年「2015-2030仙台減災綱領」，提出建構韌性城市十大基本要素[1]，其中提升基礎設施韌性亦為重點項目，特別強調需與災害情境結果相互結合探討。主要原因為由災害歷史經驗顯示，天然災害對城市空間風險影響甚大，諸多關鍵因子，如系統複雜性、相互依賴程度日益增加，間接增加基礎設施之負荷，倘若在重大災害發生，基礎設施失效時，都市機能、與救災應變方面將面臨挑戰，故本研究重點從韌性城市建構之觀點對基礎設施災害情境衝擊評估方法、與減災對策建議介紹。
基本要素
聯合國減災風險辦公室(UNDRR)為有效提升城市之防災意識與能力，提出十大基本要素並分為三類(圖1)，項目1~3涵蓋治理和財務能力;4~8涵蓋規劃和災害整備;9~10為緊急應變和災後重建復原，其中項目8為提高基礎設施韌性，項目包含8.1基礎設施、8.2用水與下水道、8.3電力、8.4天然氣、8.5運輸、8.6通訊、8.7醫療保健、8.8教育、8.9監獄、8.10行政運作、8.11電腦系統與資料。
圖1: 建構城市韌性十大基本要素
(本圖根據資料來源自行繪製)
災害情境衝擊評估方法
基礎設施於平時提供運作並與他項系統依存高度相依關係，如基礎設施將受實體功能影響、地理環境、營運管理限制等，都存在相當程度之影響，進行設施相互關聯分析，需從系統、功能、衝擊三個面向綜合評估。圖2為災害衝擊的評估程序[2]，對於都會區基礎設施災後情境分析時，需對設施的營運條件與特性，初步探討以持續營運條件之地震脆弱性，常使用的方法利用地理資訊系統的圖層套疊方式，評估基礎設施及重要防救災設施系統，受到地震災害衝擊後的服務能力的可行性。研究作業首先為收集與彙整設施屬性資料，然後建置空間屬性資料庫，依據災害事件類別，進行參數設定，結合災害衝擊傳播架構，進行關聯性分析與圖層套疊，推估基礎設施衝擊狀態，進而輔助提出強化基礎設施因應災害之能力之建議。
圖2: 設施災害衝擊評估程序
(本圖根據資料來源自行繪製)
政策建議重點
行政院災害防救專家諮詢委員會，聘任災害防救領域之專家學者，對災害防救計畫、前瞻性政策建議，及重要災害防救政策、措施之建議與諮詢事項進行討論，提供行政院與各災害主管機關。2019-2020年第九屆專家諮詢委員會決議，以極端災害下之韌性城市為主題，設定地震、颱風、高溫三種極端災害情境，依據UNDRR提出十大基本要素強調災害風險情境分析結果進行扣連，並提出加強基礎設施因應災害之能力政策建議重點如表1所示[3]。
表1: 加強基礎設施因應災害之能力政策建議重點
(資料摘錄於第九屆專家諮詢委員會成果報告)
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議題 |
政策建議重點 |
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資料盤點與重要性分級 |
² 成立專責單位，盤點基礎設施資料與進行分級、研擬保險之財務來源。 |
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國營事業持續營運 |
² 建議維生管線耐震評估與補強措施相關規範，作為國營事業參考準則。 ² 對重要設施、高風險管段（過海或過橋）進行地震監測。 ² 擬定極端災害後的持續營運計畫，並有審查機制。 |
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都會防災道路規劃 |
² 劃定都會區防災道路時綜合考量都會區相互支援目標，及震後臨路建築倒塌之風險。 |
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提升醫院耐震能力 |
² 建立急救責任醫院非結構耐震評估補強相關規範、發展醫院震後風險評估技術。 ² 運用雲端蒐集即時數據。 |
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汙水下水道系統 |
² 分析污水下水道系統之風險弱點、推動污水下水道系統之防災演練。 ² 評估用水系統受坡地土石流災害、淹水及原水濁度過高之影響、將地震因素納入雨水下水道、抽水站設計考量、提升全國都市雨水調節、滯洪池容量。 ² 辦理雨水下水道普查、定期維護管理、建置各雨水下水道系統模擬降雨逕流程式。 |
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高溫對策 |
² 蒐集城市基礎設施與建物受高溫曝曬影響之數據，作為後續情境分析基礎。 |
參考文獻
1. UNDRR. (2019). UNDRR Making Cities Resilient report. Retrieved from https://www.undrr.org/publication/making-cities-resilient-report-2019-snapshot-how-local-governments-progress-reducing.
2. 許智豪、鄧敏政 (2020)，廣域災害衝擊傳播論都市基礎設施耐災韌性危機，危機管理學刊，第17卷2期，第11-20頁。
3. 第九屆行政院災害防救專家諮詢委員會 (2020)，極端災害下之韌性城市。https://www.ncdr.nat.gov.tw/Areas/Frontend/Content/NCDR_Template/file/2020/極端災害下之韌性城市.pdf