台灣風險分析學會

 

 

 2020年第18期

化學物質風險治理的全球變革      

 國立台灣大學 風險社會與政策研究中心 林木興 、周桂田
   Release: Sept 14, 2020

 

關於化學物質風險治理的全球變革，本文選擇 2017 年化學品銷售總額前 五名之已開發之民主國家或超國家組織，包括中國、歐盟、美國、日本、 韓國，還有第七名的臺灣，1整理化學物質相關法律、組織與政策，並且 嘗試將法律、組織與政策類型化，以歸納全球風險治理變革趨勢，時間 軸從 1950 至 2019 年橫跨 70 年。

一、從毒性到一般、從既有到新化學物質的行政管制革新： 化學必須以濫用與破壞性的敘事而被宣稱，而化學物質以野蠻的形式被用於二 十世紀的戰爭當中，例如第一次世界大戰「芥氣」（Mustard Gas）恐怖事件、 德國納粹戰犯毒氣室，到越戰「橘劑」（Agent Orange），還有戰爭研究發明 的藥品、農藥與合成材料（Jasanoff, 2007: 42-43）。全球 1950 年代以降對 於化學物質的行政管制多著重於毒性化學物質或是特定化學物質，例如 1950 年 日 本 取 締 毒 物 與 劇 物 的 法 律 、 1971 年 與 1986 年 「 國 際 勞 工 組 織 」 （International Labor Organization, ILO）分別規範作業場所苯與石綿運作 的國際公約、1976 年美國控制毒性化學物質的法律、或是 1987 年聯合國發動簽 署溫室氣體管理的國際公約，並非全面性地擴及一般化學物質。直到 2007 年歐 盟 REACH 生效，中國、日本、臺灣、韓國也陸續地、有限地繼受 REACH。除了毒 性與一般化學物質的區別，另外也有既有與新化學物質的區別，1973 年日本在 既有化學物質之外，新增對於新化學物質的管理法制，1979 年「歐洲經濟共同 體」（European Economic Community, EEC）也立法管制新化學物質。其中歐 盟自 1973 年增加新化學物質的管制類別，稍微落後日本 6 年，但是歐盟 2007 年 REACH 一定程度影響日本 3 年後化學物質管理法制的修正。

二、從污染防制的環保行政機關到源頭管理的化學物質管制機關革新： 在組織方面，1970 年代初期美國、歐盟相繼成立環保行政或環境管制機關， 1972 年「聯合國」（United Nations, UN）通過斯德哥爾摩宣言之後，其他各 國也陸續跟進成立（環境保護署，2013：247），以便防止化學物質對於環境的 危害，例如同宣言第 6 條為確保生態環境免於遭受嚴重的或不可逆的危害，必 須阻止毒性化學物質或其它物質排放，以免物質的濃度或數量超過環境涵容能力。2然而在法律層面，全球初期對於化學物質的環境管制多著重於化學物質運 作後的污染防制，例如 1974 年科學家發佈氟氯碳化物影響大氣之後，1985 年保 護大氣之維也納公約被制訂，接續 1989 年蒙特婁議定書、2004 年斯德哥爾摩公 約、鹿特丹公約生效，是化學物質從污染防制反轉至源頭管理的里程碑。再者， 從國際公約到管制機關的革新，2007 年歐盟化學總署、2016 年臺灣毒物及化學 物質局成立，側重化學物質運作前的源頭管理，並且特別成立管制機關。其中 歐盟自 1973 年成立環保行政機關 EEC，約略 30 年之後特別針對化學物質源頭管 理成立管制機關 ECHA。

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1 CEFIC (2020: 7). “Facts and Figures of the European chemical industry.” https://cefic.org/libraryitem/the-2020-european-chemical-industry-facts-and-figures/. Last visited Apr. 28, 2020.

 

 

三、從環境管理、化學物質管理到永續生產消費的政策革新： 在政策方面，1976 年 UN 通過斯德哥爾摩宣言，該宣言係從環境管理的視角，強 調化學物質的危害防止；1992 年生效的巴賽爾公約，強調有害廢棄物的毒性危 害控制。並非如同 2006 年 UN 發佈 SAICM，該方針聚焦在化學物質的生命週期管 理、風險預防。2007 年 EU 施行 REACH，更進一步重視化學物質的風險治理，而 2015年UN發佈「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）， 涉及永續發展目標第 12 項（SDG12），2018 年「跨組織化學品健全管理計畫」 （Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals, IOMC）、2019 年「經濟合作暨發展組織」（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）也跟進倡議化學品及其廢棄物管理、與 SDGs 關連性。3此外，臺灣也於 2018 年發佈國家政策綱領，係參考 SAICM 制訂。 其中歐盟 2007 年 REACH 背後的化學物質生命週期管理思維，領先 UN 2015 年 SDG12 化學物質永續生產與消費的理念。 四、從作業環境危害防止到環境健康風險預防的化學物質治理革新： 全球 1970 年代以降對於化學物質治理的利害關係人大多侷限在企業、地域範圍 大多在化學物質運作場所之週界之內，例如 1973 年日本管制化學物質製造之運 作程序、1976 年美國立法管制毒性化學物質、1977 年 ILO 規範作業環境的空氣 污染防制。然而，1986 年美國另外立法規範企業應提交緊急事故應變計畫，並 且應公開資訊予地方政府及其消防機關，以擴大利害關係人的範圍，並且讓利 害關係人知情災害防救資訊、降低利害關係人參與治理的門檻，以便預防化學 物質災害對於週界以外環境健康的影響。再者，歐盟於 1976 年義大利重大化學 物質災害發生後，在1982年發佈災害防救相關指令，並且分別於1996年、2012 年兩次修正，4其中 1996 年土地規劃部分的修訂，受到印度與墨西哥災害事件 的影響；國際合作部分的修訂，與工業災害跨界影響公約有關。特別的是，聯合國政策、歐盟法規範、2017 年世界前五大化學品貿易國家接續主張以風險為 基礎的管制模式，5並且考慮擴大利害關係人參與風險治理的範疇，例如風險評 估負擔或是舉證責任分配，是否從政府轉移至企業。此外，1990 年國際勞工組 織針對職業安全衛生通過化學品公約，也規範雇主應實行化學品使用風險評估 及其預防措施。其中歐盟對於化學物質災害防救的重視，早於化學物質源頭管 理，就法規範而言 1982 年賽維索指令早 REACH 規章 25 年，但是 REACH 規章的 國際影響力應該大於賽維索指令，因為各國普遍重視國際商品貿易，相對輕忽 內國災害防救。

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2 斯德哥爾摩宣言第 6 條原文，請參閱：”Principle 6 The discharge of toxic substances or of other substances and the release of heat, in such quantities orconcentrations as to exceed the capacity of the environment to render them harmless, must be halted in order to ensure that serious or irreversible damage is not inflicted upon ecosystems. The just struggle of the peoples of ill countries against pollution should be supported.”

3請參閱：IMOC (2018). “Chemicals and Waste Management: Essential to Achieving the Sustainable Development Goals (SDGs).” https://www.who.int/iomc/IOMC_CWMandSDGsbrochure_final_01Feb18_new.pdf?ua=1. Last visited Apr. 21, 2020; Mead, Leila (2020). “OECD Describes Benefits of Implementing a Chemical Management System.” http://sdg.iisd.org/news/oecd-describes-benefits-of-implementing-a-chemicalmanagement-system/. Last visited Apr. 21, 2020.

國立臺灣大學風險社會與政策研究中心 林木興、周桂田 謹誌

 

 

參考文獻

1. Jasanoff, S. (2007). Design on Nature. UK: Princeton University Press. 

2. 環境保護署（2013）。《行政院環境保護署重要政策及文獻彙編:口述歷 史》。臺北：環境保護署。

3.   IMOC (2018). “Chemicals and Waste Management: Essential to Achieving the Sustainable Development Goals (SDGs).”

4.  劉如慧（2015）。〈危險物質重大事故之預防、緊急應變、資訊公開：兼論 高雄氣爆事件〉，《臺灣環境與土地法學雜誌 》14：99-124。

5.  Naiki, Y. (2010). “Assessing policy reach: Japan’s chemical policy reform in response to the EU’s REACH regulation.” Journal of Environmental Law 22(2): 171-195.

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